延迟退休：读懂四大原则改革深意，探清延迟退休的行动路径

（报告出品方/分析师：中信证券 杨帆 于翔 刘春彤 遥远 郑辰）

读懂四大原则改革深意，探清延迟退休行动路径

延迟退休改革已被写入二十大报告，具体方案或在 2023 年正式公布。

我国已步入深度老龄化社会，平均每 5 人中就有 1 个 60 岁以上老年人，养老保障体系面临巨大挑战。时势有所呼，改革有所应。人口是慢变量，鼓励生育及其配套支持措施见效慢。而我国现行法定退休年龄已超过 70 年未有调整，党的二十大重申“实施渐进式延迟法定退休年龄”。站在生育率下滑和老龄化加剧的交汇期，延迟退休改革已如箭在弦。

涉大利应定细策，“十四五”规划提出的四大原则或是贯穿改革的主基调，分别是“小步调整”、“弹性实施”、“分类推进”、“统筹兼顾”。

改革可能分为两步：

第一步，预计 2025 年取消区分女干部和女工人退休年龄，统一并轨按照 55 岁执行；

第二步，预计男/女退休年龄分别按照每年延迟 2/4 个月速度渐进式推进，到 2055 年前后实现男女 65 岁同龄退休。

小步调整：渐进式推进改革，而非一步到位。

改革需遵循“稳”字基调，避免对社会造成过大冲击。一方面，参考国际经验，通常在改革方案公布后，会设定 2 年及以上的过渡期便于民众适应政策调整，预计我国延迟退休方案或于 2023 年公布，并于 2025 年正式实施。另一方面，实施期内一般每年会小步慢推提高退休年龄，直至完成目标，如每年延迟 2-4 个月可能是较为稳健的速度。

分类推进：区分性别与职业，做到因类而异。

从性别维度来看，男女退休年龄标准或应缩小差距，综合考虑健康预期寿命、海外国家退休年龄设定，我们认为确立 65 岁为最终男女法定目标退休年龄是较为合适的选择。从职业维度来看，现有不同职业间存在的政策差异或将继续维持，既鼓励高级技能人员、高学历人员 等延长退休年龄，又允许从事繁重体力劳动或者其他有害身体健康岗位的人员提前退休年龄。

弹性实施：建立弹性退休机制，稳定民众预期。

重点在于区分退休年龄和养老金领取年龄，或建立养老金早减晚增的弹性退休激励机制。一方面，预计允许劳动者在达到最低退休年龄并满足缴费年限后，根据自身情况申请提前退休，但只能领取全额养老金的一定比例。另一方面，预计对达到正常退休年龄、小于最晚退 休年龄的延迟退休劳动者，提供养老金补助，以此鼓励劳动者自愿延迟退休。

统筹兼顾：协同推行配套措施，不能单兵突进。

延迟退休不仅是关于退休年龄的改革，需避免单一内容变革带来的制度发展畸形。“十四五”规划已明确指出“将逐步提高领取基本养老金最低缴费年限，修订职工基本养老保险个人账户计发月数”。此外，就业保障等一系列配套政策尚需跟进，为之保驾护航，包括立法禁止就业年龄歧视、向雇佣高龄劳动者的用人单位提供现金补贴、税收减免等。

社会：扩充劳动人口供给，纾解社会保障压力

人口：激活老龄人力资源，延缓劳动供给衰退

延迟退休最直接的影响是激活老龄人力资源、减缓劳动供给衰退，劳动年龄人口规模、劳动参与率是决定劳动人口规模的两大基础要素。

一方面，我国劳动年龄人口规模自 2015 年开始出现下降，预计到 2035/2050 年的劳动年龄人口规模分别为 7.6/6.0 亿人，在全部人口中的占比仅 55%/46%左右。按照我国现行退休年龄制度，一般统计上将男性 16-59 岁，女性 16-54 岁列为劳动年龄人口。

根据联合国人口预测，从绝对值来看，我们预计到 2035/2050 年劳动年龄人口规模分别为 7.6/6.0 亿人；从变化率来看，劳动年龄人口规模自 2015 年开始下降，下降速度伴随时间推移会逐步提高；2021-2035 年间平均每年降幅大约为 0.7%，2036-2050 年间平均每年降幅上 升到 1.7%。

另一方面，劳动参与率呈现倒 U 型结构，在不同年龄之间存在较大差异。

参考国际经验，劳动参与率通常会伴随收入水平、社会保障程度的提高以及人口老龄化的加重而不断下降。2021 年，我国劳动力参与率为 68%。

分年龄段来看，劳动参与率表现为倒 U 型结构。由于七普未披露分年龄段的失业人口数据，因此不能计算得出分年龄段的劳动力参与率。

从六普数据来看，16-19 岁人群由于接受教育人群的比重大，劳动力参与率仅为 33.47%； 在接受完高等教育之后，劳动参与率开始大幅上升，30-44 岁的劳动力参与率超过 90%；在退休年龄附近，劳动参与率又开始出现明显下降。

为构建劳动力供给的测算模型，需考虑分年龄段劳动力参与率的变化规律。

通过对比 2000 年和 2010 年的人口普查统计数据，发现不同年龄的劳动力参与率随时间推移一般呈现下降趋势。其中，16-24 岁的劳动参与率降幅最大，主要与受教育年限延长有关；24 岁以后的劳动力参与率下降幅度相对较小，更多体现的是收入水平和社会保障程度提升带来的劳动人口就业意愿下降。

可以看到，教育因素是影响我国劳动参与率的主要因素。结合国际经验和我国具体情况，做出如下假设。根据测算结果，预计到 2035/2050 年未实行延迟退休情景下的劳动力供给分别约为 5.9/4.7 亿人，相比 2021 年分别下降 12%/30%。

16-24 岁：参考海外经验，该年龄段的劳动参与率一般会先快速下降 10 余年、下降幅度介于 10%-30%之间（具体取决于人均受教育程度提高的程度），然后下降速度会逐渐放缓。教育部在 2020 年 11 月表示，我国目前还不具备将普通高中纳入义务教育的条件。

因此，假定 16-19 岁、20-24 岁的劳动参与率或以 2000-2010 年期间年均 2%、1.5%的速度继续下降至 2020 年；2020 年后劳动参与率下降速度开始减慢，参考海外经验，预计继续以每 30 年 5%的速度下行。由于低年龄段的劳动力参与率对性别差异并不敏感，所以本条假设适用于男女。

25-44 岁：该年龄段是黄金劳动年龄时期，劳动者在体力、知识和能力上均进入成熟阶段。通过对比 2000 年和 2010 年数据，发现该年龄段的劳动力参与率基本不变，男性维持在 97%左右、女性维持在 85%左右。因此，假定未来各年龄劳动参与率仍然维持在当前高位水平。

45-59 岁：参考海外经验，伴随收入水平提高和社会保障制度完善，高年龄段人口的劳动力参与率一般呈下降趋势。2000 年-2010 年间，该年龄段的男性、女性劳动力参与率下降的平均幅度分别为 0.72%、1.78%。考虑到我国社会保障制度尚未健全，参考齐明珠等学者做法，预计该年龄段的男性、女性劳动参与率或分别以每 10 年 1%、2%的速度缓慢下降。

若实行延迟退休，需要另外考虑改革涉及年龄段的劳动力参与率，而非退休年龄段的劳动力参与率变化则一般保持稳定。

劳动参与率的断崖式下跌通常发生在退休年龄。若实行延迟退休，需要重新测算原退休年龄到新退休年龄之间的劳动参与率变化。通过观察历史数据，发现非退休年龄段的劳动力参与率变化较为稳定。因此，假定非退休年龄段的劳动力参与率等于前三年度的平均劳动参与率变化幅度。例如，当男性退休年龄提高至 61 岁时，60 岁的劳动参与率变化幅度等于 57、58、59 三个年龄的平均劳动参与率变化幅度。

若新的退休年龄为非整数年龄（如 60.17 岁），劳动参与率的测算则需要根据退休年龄增加值对当年变化值作相应分解。若按照本篇报告假定的延迟退休方案执行，延迟退休能减缓劳动供给衰退，预计到 2035/2050 年劳动力供给分别约为 6.3/5.5 亿人，相较未实行延迟退休情景增加 6%/17%。

根据我们测算，未实行延迟退休情景下的劳动力供给会持续收缩，预计到 2035/2050 年分 别约为 5.9/4.7 亿人，相比 2021 年分别下降 12%/30%。通过对比实行与未实行延迟退休的两种情景，发现延迟退休带来的劳动力供给规模增加幅度伴随时间推移呈现上升趋势，到 2050 年能够达到 17%。

就业：挤出效应相对可控，影响存在行业差异

为衡量延迟退休对社会就业的影响，需要对劳动力需求构建测算模型，分析当前劳动力市场供求状态。参考劳动力需求测算的主流方法（齐明珠、王亚，2022；孙熠譞、黄少安，2017），采用经济总量与结构法进行测算，主要考察产业结构变动、经济增长对劳动力需求的影响。

以 1990-2021 年期间第三产业占 GDP 比重及 GDP 指数作为自变量，实际就业人数作为因变量，建立劳动力需求预测的计量模型。

主要做出如下假设：

第一，根据OECD预测，假定我国GDP增速将分段缓慢下降，2020-2030年GDP年均增速是4.6%，2030-2040 年 GDP 年均增速是 2.5%。

第二，假定我国第三产业占 GDP 比重保持过去 5 年的平均水平 54%。

第三，考虑到受教育程度提高会带来质量对数量的替代，以人口平均受教育年限构造教育指数（2021 年为基年），修正最终的劳动力需求。根据教育部，2021 年全国劳动年龄人口平均受教育年限 10.9 年，2025 年力争提高到 11.3 年，年平均增速为 0.9%。

从总量来看，劳动力市场当前仍然供大于求，短期内的就业挤出难以避免。

但是，中长期这一影响有望逐步弱化，预计到 2035 年的供需缺口或为 331 万人。根据测算结果，我国劳动力市场当前供大于求，2022 年供给相较于需求或高出近 3000 万人。这与实际情况是相吻合的。

根据国家统计局数据，城镇调查失业率在 2020 年疫情爆发前就开始走高。因此，短期内的就业挤出或难以避免。但是，往后来看，由于劳动力供给伴随人口结构变化下降较快，而劳动力需求相对稳定，所以供大于求会逐渐转变为供小于求，挤出效应将逐渐弱化。

根据我们测算，若按照本篇报告假定的延迟退休方案执行，预计到 2035 年的供需缺口为 331 万人，相比未实行延迟退休情景减少 3738 万人。

从结构来看，影响可能存在行业差异，具体而言：

挤出效应较弱的行业：高技术行业更偏好于雇佣教育程度相对较高的年轻劳动力，延迟退休会带来的挤出效应相对较弱，年轻人的就业机会更多取决于经济发展和产业转型升级。我国的高技术行业主要分布在第三产业以及第二产业中的制造业。

七普数据显示，若按产业维度统计，高技术行业相比其他行业吸纳了更多的年轻劳动力。

根据国家统计局数据，我们测算制造业及第三产业中的高技术行业雇佣的年轻劳动力占比对应行业 16-64 岁劳动力总规模分别达到 31%、30%；相比而言，制造业及第三产业中的高技术行业老年劳动力雇佣占比仅 11%左右。若按年龄段维度统计，发现老年劳动力就业主要集中在劳动密集型行业。

根据国家统计局数据，我们测算年轻劳动者在制造业及第三产业中的高技术行业总劳动者占比分别为 6.3%和 20.2%，均高出 16-64 岁劳动力在对应行业的平均占比。因此，高技术行业的就业挤出效应相对较弱。

挤出效应较强的行业：对社会治理行业而言，岗位对年龄要求不高，且老年劳动力的人力资本优势更加明显，所以延迟退休带来的挤出效应相对较强。教育、卫生等社会治理行业对从业者的年龄要求整体不高，且人力资本优势会随着工龄增长而不断提升。

2021 年底，人社部发布了《百城市公共就业服务机构市场供求状况分析报告》，尽管城市的经济结构会影响劳动力的实际需求，但整体发现行政办事员、秘书、中学教育教师等社会治理职业的用人需求相对较小，求人倍率一般低于 1：2。如果老年人延迟退休，会对年轻人带来更大的就业挤出。

养老保险：开源节流两头发力，收支压力有效减轻

基本养老保险金占比我国养老金总规模近七成，在二、三支柱补短板尚需时日、人口老龄化加速的趋势下，仍然承担着主要养老职责。

当前，我国已建立起三支柱养老保险体系，第一支柱是基本养老保险，第二支柱是企业年金和职业年金，第三支柱包括个人储蓄性养老保险和商业养老保险。

此外，全国社保基金作为国家社会保障储备基金，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂，起到压舱石的作用，可视为第一支柱的重要补充。

截至 2021 年底，我国第一支柱基本养老保险的累计结余资金达到 6.4 万亿，占比 58%；若算上全国社保基金，则第一支柱规模总占比将突破 67%。

由于城乡居民基本养老保险金规模较小，本身就带有福利性质，所以养老金缺口担忧一般指的是城镇职工基本养老保险账户。

根据缴费人口的类型，基本养老保险可划分为城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险两部分。由于城乡居民基本养老保险金规模较小，本身带有福利性质，所以主要关注城镇职工基本养老保险账户。

我国城镇职工基本养老保险包括企业职工养老保险和机关事业单位养老保险两大部分，考虑测算原理、就业机制等方面差异，在衡量养老金财务平衡状况时需对二者加以区分。

如果不考虑财政补贴，城镇职工基本养老保险基金流量当前已经收不抵支。

截至 2021 年底，全国城镇职工基本养老保险基金参保人数达 4.8 亿人，收入为 6.1 万亿元，支出为 5.7 万亿元。虽然收缴仍然大于支出，但是主要资金来源是财政补贴。

根据财政部统计，我国政府对城镇职工基本养老保险基金的补贴数额已从 1998 年的 24 亿元，上升到 2017 年的 8004 亿元，20 年内各级财政补贴总额已经接近累计结余水平。

为衡量城镇职工基本养老保险基金的收支平衡状况，需考虑影响养老金总收入、总支出的各项因素（如保费率、缴费人数、平均工资等），构建测算模型。

根据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的规定（国发〔1997〕26 号）》，收入主要由三部分构成，分别为投资收益、财政补贴和缴费收入，而支出由领取总额决定。其中，养老金征缴收入=保费率 x 缴费基数 x 缴费人数；养老金支出=替代率 x 在职职工平均工资 x 领取人数。

由于城镇职工和机关事业单位基本养老保险收支政策存在较大差异，因此需要分别测算。

具体而言：

保费率：2022 年 1 月 1 日起实施城镇职工基本养老保险全国统筹，调整后的养老保险缴费统一标准为：单位缴费比例为 16%，个人缴费比例 8%。个体劳动者养老保险缴费比例为 20%，其中 8%部分入个人账户，12%部分入社会统筹基金。

缴费人数：城镇职工基本养老保险的参保人数等于劳动力 x 城镇化率x（1-城镇失业率）x城镇职工参保率。随着我国失业保险制度发展和完善，城镇失业率相对较为稳定，除疫情受影响年份以外，一般在 4%左右浮动。此外，我国一直积极推行经济发展与扩大就业的良性互动措施，因此假定城镇失业率保持在 4%水平。

结合前文测算的劳动人口数据，可以计算得到参保人数。同时，就业结构层面，根据中国社科院预测，假定个体单位占企业类就业人数的比重从 2019 年的 28%线性上升至 2054 年的 67%。

城镇化率：中国社科院农村发展研究所预计到 2025 年，我国的城镇化率或达到 67.8%，到 2035 年有可能达到 74.4%；中国城镇化率的天花板可能在 85%左右。

按照上述速度，我们假定 2021-2025 年内城镇化率每年增加 0.8 个百分点；2026-2035 年内每年增加 0.7 个百分点。由于城镇化率增长幅度一般会边际下降，因此，按照中国社科院农村发展研究所的测算结果，我们假定年度增长幅度会每隔十年下降 0.1 个百分点。

城镇职工参保率：我国城镇职工基本养老保险覆盖面逐年扩大，2021 年我国基本养老保险参保率已超过 90%。根据《“十四五”公共服务规划》，“十四五”期间我国基本养老保险参保率将达到 95%。

按照国际经验，养老保险制度比较健全的发达国家养老保险覆盖率一般维持在 90%左右。因此，假定养老保险覆盖率在 2025 年增长到 95%之后，或将继续维持这一水平。

平均工资：伴随经济增速放缓，平均工资增长率也会相应放缓。假定职工工资以 2020 年 106837 元为基数增长，增长率由目前的 8%逐步下行至 5%。

领取人数：等于退休年龄人口 x 养老保险的退休人员覆盖率。

近年来，退休城镇职工基本养老保险的覆盖率正在逐步提升，根据人社部公布数据我们测算，2021年的覆盖率大约在 40%左右。伴随城镇化进程的推进、城镇职工基本养老保险覆 盖面的扩大，预计未来退休人口中将会有更大比例的人群被基本养老保险覆盖。 、因此，我们假定覆盖率或将从 2021 的 40%逐步提升至 2054 年的 50%。

替代率：等于城镇职工退休后领取的平均基础养老金与在职职工平均工资的比例。2021 年，我国养老金的平均替代率为 43.6%。全国政协外事委员会主任、财政部原部长楼继伟在 2020 年全球财富管理首季峰会上披露，“近年来，第一支柱替代率逐步下降，全国平均已不足 50%，今后的趋势可能还会下降”。因此，假定替代率或将从 2021 年的 43.6%缓慢下降到 2050 年的 30%。

财政收入：财政补助是城镇职工基本养老保险重要的资金来源。2019 年，城镇职工基本养老保险财政补贴达到 5684 亿元，占总支出 12%，呈下降趋势。

长期 来看，我国基本养老保险依靠财政补贴的趋势会有所减缓但不会消失。因此，假设职工类基本养老保险财政补贴占基金支出的比例或从 12%逐步下降至 5%。

投资收益：基数方面，投资占结余的比重由相关政策确定。根据 2015 年 8 月国务院发布的《基本养老保险基金投资管理办法》，养老基金限于境内投资，其投资范围包括存款类、债券类及其他。其中，活期存款类不得低于基金净值的 5%，而股票和股权类不得超过基金净值的 30%和 20%。

收益方面，投资收益率由投资类别和各类别内收益率共同决定。根据全国社会保障基金理事会，基本养老保险基金自 2016 年 12 月受托运营以来，累计投资收益额 2619.77 亿元，年均投资收益率 6.49%。伴随我国金融市场完善、基金风险控制能力提升和盈利能力增 强，我国养老金投资的比例和收益率或将有所提高。

因此，我们假定养老金投资比例从基金结余的 30%上升至 50%，而投资回报率从 6%增加至 8%。

若执行延迟退休，预计资金缺口可推迟 17 年出现，到 2035/2050 年的结余水平较同期未实行延迟退休情景增加 15.2/109.8 万亿元。若保持现行退休年龄制度，城镇职工基本养老保险基金的累计结余缺口或会在 2032 年出现，并在 2035 年超过 7 万亿元，养老保障体系面临巨大挑战。而延迟退休可以从开源、节流两渠道来缓解养老金支付压力。

一方面，增加缴费人数和缴费年限以扩大养老金的收入；另一方面，缩短领取养老金的年限从而减少养老金的支出。若按照本篇报告假定的延迟退休方案执行，从流量角度（考虑财政 补助）来看，延迟退休或能使当期结余缺口推迟 16 年至 2042 年出现，预计到 2035/2050 年达到 0.2/-3.3 万亿元，相较于同期未实行延迟退休情况增加 2.9/10.1 万亿元。

从存量角度来看，累计结余资金缺口可推迟 17 年至 2049 年出现，预计到 2035/2050 年达到 7.9/-4.1 万亿元，相较于同期未实行延迟退休情况增加 15.2/109.8 万亿元。

从平衡性指标来看，预计到 2035 年实际缴费职工对领取人的抚养比约为 2.1，养老金充足率为 101.5%，相较于未实行延迟退休情况高出 17 个百分点，减轻养老金支付压力。

养老金征缴收入已经低于支出，财政补贴资金是养老金总收入的重要来源之一。所以，本篇报告用养老金当年总收入/养老金当年总支出来衡量养老金充足情况。

若进一步拆分充足率，则充足率=实际缴费职工对领取人的抚养比/养老金收支平衡要求的抚养比。若实际缴费职工对领取人的抚养比大于养老金收支平衡要求的抚养比，则当年结余为正、充足率大于 1。

根据我们测算，若执行延迟退休，养老金的收支平衡点或于 2042 年出现。预计到 2035/2050 年实际缴费职工对领取人的抚养比约为 2.1/1.6，即约 2.1/1.6 个劳动人口所交的养老金用于赡养 1 个退休老人；充足率为 101.5%/92.4%，相较于同期未实行延迟退休情况高出 16.5/20.8 个百分点，在一定程度上减轻养老金支付压力。

在实际操作中，不能忽视弹性退休激励机制对养老保险基金资金结余的影响。

在弹性 退休激励机制之下，居民能在可领取养老金的年龄范围内，自主选择提前或者延迟退休。

若早于正常退休年龄退休，则只能领取部分养老金；若晚于正常退休年龄退休，则可能会获得额外养老金补助。

与劳动者均在法定正常退休年龄退休的情景相比，前者会减少养老金支出，提高结余水平；后者则效果相反。但是关于劳动者中选择提前或者延迟退休的实际比例是难以提前预判的，这取决于养老金减发、补助的具体设定比例。若减发比例相对较高，则选择提前退休的居民会更少。

通过对比海外其他国家，发现各国在养老金减发、补助的设定比例上存在较大差异，若主观假设可能会造成结果存在一定误差。因此，本篇报告对于养老金结余测算的假定是劳动者均在法定正常退休年龄退休。

医疗保险：拓宽缴费收入来源，个人账户改革尚需跟进

退休人员无需缴纳医疗保险，且医疗费用支出显著高于在职人员，人口老龄化加重或会进一步加大医保支付压力。

我国城镇职工基本医疗保险基金可分为两部分：统筹账户实行现收现付制，即保费当期征收、当期支付，互助共济性质较强；而个人账户采用的是实账管理制，即参保人在使用完个人账户资金时需自付超出的费用。

因此，医保基金缺口担忧主要指的是统筹账户部分。2021 年，职工医保统筹基金（含生育保险）收入 11864 亿元、支出 9321.3 亿元、当期结存 2542.8 亿元，累计结存 17685.7 亿元。由此可见，当前基金仍然收大于支。

但是，根据人社部统计，退休人员的医疗费用支出是在职人员的 4 倍左右，占比参保人员 25%的退休人员的整个医疗费用支出占比达到 65%。伴随人口老龄化程度未来进一步加深，退休人口规模将继续扩大，医疗保险基金支出压力会越来越大。

为衡量城镇职工基本医疗保险基金统筹账户的资金平衡状态，需考虑影响医保基金总收入、总支出的各项因素（如保费率、缴费人数、人均费用支出等），构建测算模型。

我国城镇职工基本医疗保险基金的收入由投资收益、财政补贴和缴费收入三部分组成。其中，征缴收入主要来源于参保在职职工，等于保费率 x 平均工资 x 缴费人数。医保基金用于报销所有参保人（在职参保职工和退休参保职工）所产生的住院医疗费用，即支出等于参保 人数 x 人均费用支出。涉及到的参数设定若无特殊说明，均与养老保险缺口测算中的参数设定保持一致。

具体而言：

保费率：根据 1998 年颁布的《国务院关于建立城镇职工医疗保险制度的决定》“城镇职工医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳，用人单位缴费率应控制在职工工资总额的 6%左右，职工缴费率一般为本人工资收入的 2%；用人单位缴纳的医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户，划入个人账户的比例一般为用人单位缴费的 30%左右”，因此本篇报告将缴费比例设为 6%，而划入统筹基金比例则为 70%。

缴费人数：等于劳动力 x 城镇化率 x（1-城镇失业率）x 城镇职工参保率。其中，劳动力、城镇化率、城镇失业率与养老保险缺口测算中的参数设定保持一致。关于城镇职工参保率，根据国家医保局发布的《医疗保障事业发展统计快报》，我国基本医保参保覆盖面已连续多年稳定在 95%以上。因此，本篇报告中我们假定城镇职工参保率维持 95%水平不变。

参保人数：包括在职职工参保人员、退休参保人员两部分。其中，在职职工参保人员即是医保基金缴费人数。

近年来，退休年龄人口中的城镇职工基本医疗保险覆盖率大约在 40%左右。伴随城镇职工医疗保险覆盖面的扩大，预计未来城镇退休人口中将会有更大比例的人群被覆盖。因此，假定城镇退休人口中职工医疗保险覆盖率或将从 2021 的 40%逐步提升至 2054 年的 50%。

人均费用支出：我国城镇职工人均统筹基金支出整体呈增长趋势，但增长速度有所下降。同时，伴随我国医疗支付方式逐步过渡到按人头付费、按病种付费和按疾病诊断相关组付费等预付制支付方式，预计我国城镇职工人均统筹基金支出增长速度仍有下降空间。

参考国际经验，对于实施医疗支付方式从后付制向预付制改革的部分发达国家，人均医疗保险支出甚至出现了负增长，如美国 1998-2000 年人均医疗保险支出持续负增长三年，这与预付制支付方式的改革密不可分。结合发达国家经验，本篇报告假定我国城镇职工人均统筹基金支出增长率或从2021 年 14%线性下降至 2054 年的 3%。

财政收入：与城镇职工基本养老保险不同，财政补贴占城镇职工基本医疗保险总支出的比例并不高，一般维持在 1%-2%之间。因此本篇报告中我们假设职工类基本养老保险财政补贴占基金支出的比例维持 1.5%的水平。

利息收入：目前，基本医保结存基金仍执行 1998 年的《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，上年结转的基金本息，按 3 个月期整存整取银行存款利率计息；存入社会保障财政专户的沉淀资金，比照三年期零存整取储蓄存款利率计息，并不低于该档次利率水平。当前，央行公布的三个月定期存款利率是 1.1%，三年期零存整取储蓄存款利率是 1.3%。

若执行延迟退休，预计资金缺口可推迟 4 年出现，到 2035/2050 年的结余水平较同期未实行延迟退休情景增加 2.7/15.7 万亿元。

延迟退休主要通过增加缴费收入来源缓解医疗保险支付压力。支出是由所有参保职工所产生的，因此，参保在职职工或参保退休职工人数的变动不会影响基金的支出。本篇报告参照其他学者做法（幸超，2018；张鹏飞，2020），认为延迟退休对支出端的影响相对有限。若执行延迟退休，当期结余方面，预计资金缺口可推迟 2 年至 2030 年出现，相比同期未实行延迟退休情景增加 0.4/1.4 万亿元。

累计结余方面，资金缺口首次出现的时间点可推迟 4 年至 2039 年，相比现行退休政策下的同期增加 2.7/15.7 万亿元。由此可见，与基本养老金的效果类似，延迟退休可以推迟医保基金资金缺口出现时间，并缩小缺口规模。此外，医保基金采取的是“以收定支”的模式，所以 实际操作中不排除会统筹调整收支，减少缺口规模。

为保障可持续运行，盘活个人账户资金等其他措施还需跟进。

虽然统筹账户正面临支付风险，但个人账户大量留存资金未得到有效利用。从制度层面来看，实际划入个人账户的基金占到总额 47.5%。

截至 2021 年末，城镇职工医保基金个人账户累计结余高达 1.2 万亿元，占比达到城镇职工基本医疗保险基金累计结余规模近 4 成。

2021 年 4 月 22 日，国务院出台《关于建立健全职工基本医疗保险门诊共济保障机制的指导意见》，要求“改革职工医保个人账户，建立健全门诊共济保障机制，提高医保基金使用效率”，降低个人账户在医保基金中比例，提高统筹账户缴费金额占比。

以北京为例，自 2022 年 9 月起，单位缴费全部计入统筹基金，不再纳入个人账户。

参考赵建国、刘子琼等学者（2020）测算，发现降低个人账户在医保基金中的比例对医保基金可持续运行的效用比延迟退休方案更加显著；若取消个人账户，在 2060 年预测期内都未产生累计结余资金缺口，为医保基金在筹资层面降低费率打开空间。

产业：增量收入带动消费，老年保健康养迎来机遇

延迟退休释放消费动力，银发浪潮利好养老产业

对涉及改革年龄段的劳动者而言，延迟退休或将延长工作时间、增加收入、促进消费。2021 年，我国的养老金平均替代率已经只有 43.6%，相当于退休后的养老金收入只有退休前工资的 4 成左右。

实施延迟退休后，涉及改革年龄段劳动者的收入来源从养老金转变为工资性收入，即收入增加。参考日本经验，假定其他参数不变，在实行延迟退休改革后老年人的养老消费支出与增量收入（工资-养老金）比例保持稳定。

因此，养老产业消费支出会因收入增加而相应增加。中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文此前认为，“退休年龄延长，等于延长了延迟退休人员的消费期。保持劳动的人群，消费能力更旺盛。”关于延迟退休扩大消费支出这点在学界也已达成基本共识。

例如，殷红（2019）引入遗赠因素，发现延迟退休 5 年将提高居民消费 6.7%左右。张艳、杨德才（2021）测算得到延迟退休 5 年将提高居民消费 6.9%左右。

结合老年人消费支出结构，若执行延迟退休，预计到 2035 年对养老产业能产生 3530 亿元的消费增量，保健品和家用医疗器械两大方向值得关注。为衡量延迟退休对养老产业的消费促进效果，可以通过人均消费增量 x 延迟退休带来的新增劳动力进行简单估算。

人均消费增量方面，等于涉及改革年龄段居民的人均收入增量 x 养老消费支出占比。其中， 人均收入增量等于人均养老金与工资性收入的差值，可根据替代率推算得到。

关于人均养老消费支出，根据《2020 年中国养老产业发展白皮书》，2020 年老年人均消费达 16307 元，其中养老消费支出占比三成。其他参数设定与本篇报告在人口部分的假设保持一致。

预计到 2035 年延迟退休对养老产业可以带来 3530 亿元的消费增量。同时，养老消费中的 养生保健（13%）、疾病管理（7%）是主要支出方向，老年人医疗保健消费意愿进一步提 升，保健品和家用医疗器械两大方向值得关注。

治未病理念渐起，中药保健品有望持续向好

中国保健品市场规模已将近 3000 亿元，老年人消费占比五成以上，主要需求是传统滋补。保健品主要包括传统型、现代型和功能型三种。

艾媒咨询数据显示，预计 2022 年将达 2989 亿元，呈现持续扩大的趋势。根据中国保健协会，老年人消费者占我国保健品消费五成以上，折射出老年群体强烈的健康诉求。

根据艾媒咨询数据，从功效来看，2021 年我国 48%老年人购买的保健品主要功效为营养补充，36%老年人所购买的保健品功效主要是传统滋补，此外购买的保健品主要功效为疾病养护、改善睡眠、调节内分泌失调以及美颜塑性的老年人占比分别为 32%、16%、12%和 4%。

伴随人口老龄化和大众保健理念逐步强化，日本保健品渗透率已达到 40%，是我国的 2 倍；人均消费金额 650 元，是我国的 6 倍左右，我国保健品市场未来仍有较大提升空间。

日本进入人口老龄化较早，催生了日本国民对健康保健的消费需求。日本保健食品行业自上世纪 40 年代出现，其后陆续出台了《营养改善法》等规定对行业进行规范。

2021 年，日本保健品市场规模约 1.4 万亿日元左右（折合人民币 670 亿元人民币）。虽然市场绝对规模不大，但过去 10 年年均复合增速约 1.4%，高出同期经济增长速度 0.9%。

截止 2021 年，日本保健食品的渗透率为 40%，而我国仅有 20%；我国保健品人均消费金额 117 元，仅为同期日本保健品人均消费额的 18%。增长的动力主要来源于人口老龄化和大众对保健品的刚性需求，药妆店这一便民销售渠道销售额占比高达 5 成。

现代型保健品市场方面，维生素和膳食补充这一子品类市场规模占比九成，当前同质化竞争严重。现代型保健品市场占保健品总市场份额 65%左右。

从细分品类的角度看，维生素和膳食补充是现代型保健品中的主要子品类，市场规模占比九成，是老年人保健品消费的重要类型。但是，由于主要产品（如维生素和钙片等）研发和上市门槛较低，导致该市场目前同质化竞争严重。

根据 Euromonitor 数据显示，2021 年汤臣倍健在维生素和膳食补充剂类产品的市场份额最高，占比为 10.1%，其次是纽崔莱和无极限，分别占比 6%。市场整体 CR5 为 30%左右，此外还存在大量市占率不到 1%的企业。

传统型保健品市场方面，中医药在治未病、辩证施治逐步被社会大众认可，中药保健品市场需求有望持续向好，预计到 2024 年规模达到 1493 亿元。

2022 年 3 月 29 日，《“十四五”中医药发展规划》，是新中国成立以来首个由国务院办公厅印发的中医药五年发展规划，加快推进中医药事业高质量发展。中药在预防、保健、养生及慢性复杂多因素性疾病的治疗方面的优势显著。

随着公众自我保健意识不断提高，中药具有向大健康类产品的可衍生性。根据 Euromonitor 数据，2020 年我国中草药保健品行业规模 1058 亿元，预计到 2024 年将达 1493 亿元。

慢病管理需求大，家用医疗器械或加速入户

我国医疗器械市场规模快速提升，但目前医疗器械消费规模仅占整体医疗市场 1/4 左右，距离海外平均 40%以上的水平仍有一定距离。

以中国为代表的新兴市场是全球最具潜力的医疗器械市场，近年来增长速度高于世界平均。

根据中国药品监督管理研究会发布的《中国医疗器械行业蓝皮书(2021)》，据初步统计，2021 年中国医疗器械行业市场规模达到近万亿元，同比增长 20.22%，高于全球医疗器械销售额平均增长速度，未来一段时间还将维持高速扩容态势。

但从器械消费水平来看，2018 年我国医疗器械消费规模仅占整体医疗市场 1/4 左右，距离海外平均 40%以上的水平仍有一定距离。

老年人中有 75%患有慢性疾病，人数超过 1.8 亿，慢病管理市场需求较大。

2019 年，我国慢病患病人数合计 8.4 亿人。考虑到患者在不同疾病上有重合人群，在 20-30%折扣下预计 2019 年我国慢病人群在 6-7 亿左右，患病率高达为 43%-50%。

根据国家卫健委，我国超过 1.8 亿老年人患有慢性病，老年人中患有一种及以上慢性病的比例高达 75%。此外，老年人健康保健意识正在增强，愿意为“治未病”进行健康投资，以按摩类产品为主的家用医疗器械同样有望迎来市场机遇。

家用医疗器械主要分为治疗仪、检测器械、保健器械和护理康复器械四大类。与医院器械相比，家用医疗器械的体积较小、操作较简单，大多适合中老年人居家使用。

中国家用医疗器械市场规模占比医疗器械总规模不到二成，远低于海外 40%的平均水平，且渗透率较低，未来发展可期。

根据医械研究院发布的《中国医疗器械行业蓝皮书》，2021 年，我国家用保健器械市场规模为 1192 亿元，同比增速 14%。2016-2021 年均复合增长率超过 20%。

但是，截至 2021 年，中国家用医疗器械市场规模占比医疗器械总规模仅为 16%左右，远低于欧美国家家用医疗器械 40%的占有率，仍有较大提升空间。

根据中国医疗器械行业协会（转引自健康界），海外发达国家的家用医疗器械的人均消费水平为国内的 20-30 倍。以电子血压计为例，2020 年，我国电子血压计的渗透率只有 7%，而美日等发达国家已经达到 50%以上。

风险因素

经济增速下行的风险；政策力度、推进不及预期的风险。

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