事业单位5年内剥离经营职能 涉超4000万人

      本报讯一份涉及包括离退休人员在内的4000万“事业人”的改革文件，昨天由新华社对社会正式公布，这意味我国事业单位分类改革在试点和探索整整20年后，正式开闸。意见明确了事业单位分类改革的整体思路框架和改革的时间表，其中，5年内事业单位将剥离行政和生产经营的职能，而其公益服务职能将进一步加强。

      据了解，这份名为《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称“意见”）的文件已于2011年3月1日印发，昨天由新华社首次对社会公布。

      意见称，事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量。也有统计表明，我国有126万个事业单位，共计3000多万正式职工中，教育、卫生和农技服务从业人员三项相加，占总人数的3/4，其中教育系统人员即达到一半左右，另有900万离退休人员，总数超过4000万人。

      因此，这份关系几千万人利益的改革方案，一经发布，即引发社会各界的强烈关注。

      意见对事业单位改革进行了总体设计，明确其推进改革的总原则，即“政事分开、事企分开和管办分离”，其目的则是，“进一步增强事业单位活力，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。”

      鉴于事业单位改革是一个长期的过程，意见将总体目标时间设定到2020年。届时，将建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。

      而今后5年则是专家眼中的“阵痛期”，要将最艰难的清理分类问题放在5年内完成。意见明确，5年内，在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成。这意味着，占事业单位约20%比例的承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位，都将在5年内完成从事业单位中的剥离。同时，意见明确，今后不再批准设立这两类事业单位。

      此外，对于事业单位的“主力军”——从事公益服务事业单位，5年内要在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破，社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化，为实现改革的总体目标奠定坚实基础。

      □总体解读

      剥离“两头”留下公益

      国家行政学院教授汪玉凯表示，分类推进事业单位改革总体思路还是一如既往，但是从此次中央对于这一思路的具体实施措施上来看，其突出了一个主导理念，就是强化事业单位的公益属性。

      在汪玉凯看来，实际上，事业单位的分类改革，就是将当下有的事业单位上承担的行政职能和生产经营职能剥离出来，对承担行政职能的，逐步将其行政职能划为行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业。这两部分占整个事业单位的20%。剩余80%的事业单位是从事公益服务，对这一部分要继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性，而他们也将是未来基本公共服务的主要提供者。

      事业单位存在三大问题

      当前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，加快发展社会事业、满足人民群众公益服务需求的任务更加艰巨。面对新形势新要求，我国社会事业发展相对滞后，意见明确了事业单位存在的三大问题：

      一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活；

      公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高；

      支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱。

      这些问题影响了公益事业的健康发展，迫切需要通过分类推进事业单位改革加以解决。

      中国人事科学研究院院长吴江此前在接受本报记者采访时表示，目前最突出的问题是，事业单位没有为纳税人提供最完美服务产品。“因此对于事业单位的改革当然是非改不可了。”

      □分类步骤

      第1步：撤并

      具体举措：对未按规定设立或原承担特定任务已完成的，予以撤销。

      对布局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或职责相同相近的，予以整合。

      第2步：分类

      具体举措：按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。

      第3步：细分

      具体举措：根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。

      □北京情况

      清理工作基本完成

      北京市现有事业单位约1万个，编制近53万名，而且还有一定数量的空编。

      北京早已打响推进事业单位改革的“第一战”——冻结北京事业单位总量与事业单位编制，禁止新增。同时提出，事业单位改革期间，严禁突击提拔干部、严禁超职数配备干部、严禁违反规定提高干部职级待遇。事业单位清理规范期间，不再新增事业单位，不再新增事业编制。清理工作于2012年2月基本完成。

      □记者观察

      事业单位改革20年终破冰

      1992年党的十四大提出，按照机关、企业和事业单位的不同特点，逐步建立健全分类管理的人事制度。

      时至今日，这一分类推荐事业单位改革的基本思路没有变化。只是20年间，有关这一思路的实践历程确属磕磕绊绊，也曾一度遇到瓶颈。

      实际上，早在1991年企业养老保险制度建立时，事业单位养老制度改革试点亦随之启动，“但20年过去了，可以说根本没有启动”，国家行政学院教授汪玉凯表示。

的确，事业改革到2000年以后才开始有所动作。中央相继明确了事业单位人事制度改革的方向，以及明确了聘用制度等相关政策规定。

      一位参与制定改革方案的官员坦言，分类改革本身就困难重重。尽管从单位性质上看，要进行分类划分并不困难，但由于所有事业单位都与政府行政机关有着密切的关系，为平衡和照顾各方利益，要进行公平有效的划分争议极大。

      党的十七大召开以后（2007年），推进改革的步伐加快。在事业单位人事制度、分配制度方面均有相关制度文件出台。而关注度最高的养老问题，则被视作事业单位改革的“深水区”。

      早在2008年初，国务院出台《事业单位养老保险制度改革方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市试点事业单位养老制度及分类改革。然而，这一改革方案受到以教职工为代表的事业单位从业者的反对。其集中表现在，因改革设计方案使得退休金待遇差异较大，以高校教职工为代表的公益类事业单位内，掀起了一股提前退休潮。

      种种尴尬面前，分析普遍认为，有关部门及全国各地对这项艰巨的改革任务，仍未做好准备。

      对于这些“准备”，人社部中国人事科学研究院院长吴江提出其总体思路是，要将事业单位人事管理制度建设放在前面来做，实现事业单位聘任制、绩效工资和岗位管理，由此来推进改革。

      2011年11月底，国务院法制办公布《事业单位人事管理条例》征求意见稿，该条例即解决了上述问题。其在实行事业单位员工岗位聘用制、绩效考核、工资福利以及社会保险等方面做了相关制度建设的规定。如条例拟明确事业单位新进人员应当公开招聘。

      在种种铺垫条件几近成熟之时，如今这份事业单位改革顶层设计和实施方案兼具的指导意见问世，被舆论视为对事业单位改革实质破冰。也因此，公众公众对其实施寄予厚望。

      事业单位分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。每一类单位如何改革？意见规定，对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性。也就是说，公益类事业单位逐步取消行政级别，未来的事业单位就是公益属性的事业单位，不再包括行政类和经营类的事业单位。

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      □新政内容

      行政类事业单位

      依托大部制改革统一推进

      我国历次机构改革，特别是精简机构的改革使得一部分承担行政职能的机构被划归事业单位管理。针对这种行政类的事业单位改革，意见提出，要结合行政管理体制改革和政府机构改革，特别是探索实行职能有机统一的大部门体制，推进承担行政职能事业单位改革。

      对部分承担行政职能的事业单位，要认真梳理职能，将属于政府的职能划归相关行政机构；职能调整后，要重新明确事业单位职责、划定类别，工作任务不足的予以撤销或并入其他事业单位。

      国家行政学院教授汪玉凯表示，这类事业单位回归行政机构后容易出现几大问题：可能突破机构限额，可能突破人员编制限制，也可能给地方政府带来财政压力。

      “解决这些问题和阻力，需要结合行政管理体制改革和政府机构改革，特别是探索实行职能有机统一的大部门体制，整体推进改革。”汪玉凯举例称，例如国土资源部、人社部等各个部门和机构下面都有很多事业单位，有些事业单位本来是行政机构，为了精简机构完成任务，就划归事业单位。如过去农业部的渔政局后来变成渔政中心，渔政局是行政机构，渔政中心便是事业单位，其还承担执法任务，所以再回到体制内必然要和大部制在一起进行总体规划。

      经营类事业单位

      将逐步与原主管部门脱钩

      近年来，一些科研院所、出版社等事业单位转企改制持续推进，其间也不乏波折。意见对于这部分经营性的事业单位转企改制作出部署，要求周密制定从事生产经营活动事业单位转企改制工作方案，按照有关规定进行资产清查、财务审计、资产评估，核实债权债务，界定和核实资产，由同级财政部门依法核定国家资本金。

      同时明确，转制单位要按规定注销事业单位法人，核销事业编制，进行国有资产产权登记和工商登记，并依法与在职职工签订劳动合同，建立或接续社会保险关系。

      汪玉凯表示，推进经营性事业单位的转企改制，是极具标志性的改革步骤。但要注意的是，此项改革的市场化要彻底，因此意见也提出，事业单位转企改制后将通过相关改革，逐步与原行政主管部门脱钩。

      从事公益服务事业单位

      公益类逐步取消行政级别

      强化事业单位的公益属性，是此次事业单位分类改革中尤为突出的主导理念。纵观整个指导意见，用较大篇幅部署有关推进公益性事业单位的改革步骤。

      意见提出，其改革的目的是要真正激发事业单位生机与活力，不断提高公益服务水平和效率，促进公益事业大力发展。针对其管理体制，意见提出要实行政事分开，理顺政府与事业单位的关系。

      汪玉凯表示，未来的事业单位就是公益属性的事业单位，不再包括行政类和经营类的事业单位。可以说，提高公益服务水平、满足人民群众需求，就是事业单位改革的出发点和落脚点。这个导向已经非常明晰了。

      谈到取消行政级别，汪玉凯说，“长期困扰事业单位改革的种种难题，归结起来都与政府自身的改革有关”，事业单位的改革很大程度上有赖于政府的同步改革和真正的“放权”。

      □热点追问

      改革为何先分类？

      先分类是改革基础

      汪玉凯表示，事业单位改革首先是事业单位分类的问题，分类不清楚，就很难确定哪些事业单位是要加强它的公益性，哪些回体制内，哪些要进行改制推向社会，无法分类清晰就无法将改革推行下去。

      在将20%的行政类和经营类事业单位剥离后，剩下80%的事业单位也分成两类。公益一类和公益二类也要有不同的政策进行对待。这100多万个公益类的事业单位，要将其分为两类对号入座也实属不易。

      只有在都理顺的基础上，才能进行管办分离、给予更大管理权限、养老金走向市场、内部绩效评价等其他工作。

      如何防止“搭便车”？

      严划范围禁突击提拔

      对于承担行政职能事业单位的改革，意见提出要严格认定标准和范围。按照是否主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能，从严认定承担行政职能的事业单位。

      对此，汪玉凯表示，将具有行政职能的事业单位划回到行政机构，享受公务员待遇，其所属机构和人员肯定没有意见，而且极有可能出现“搭便车”的行为。

      意见明确规定，涉及机构编制调整的，不得突破政府机构限额和编制总额，主要通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决。

      同时强调，要继续深化改革试点，不断总结试点经验，完善相关政策措施。“严禁突击提拔干部、严禁超职数配备干部或违反规定提高干部职级待遇。”

      公益性事业单位为何划分两类？

      按公益内容划分单位

      除了以往对行政类、经营类、公益类事业单位的划分，此次改革指导意见又根据职责任务、服务对象和资源配置等情况，将占事业单位80%的公益性事业单位划分为两类。

      承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类。承担高等教育、非营利性医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。

      “这是按照公益属性的纯粹程度来划分的”，汪玉凯表示，纯公益类的事业单位，是由政府出资保障的，不再允许其存在经营性活动。比如乡镇诊所、社区医院等就属于基层的基本医疗服务。以前经常说的教育产业化，这个概念模糊不清，现在可以肯定地说义务教育是不可以产业化的，长期存在的义务教育阶段“择校费”应被叫停。

      汪玉凯表示，高校、职业教育、综合医院等，都具备较强的资源吸引和创收能力，应该属于准公益类的事业单位，允许其部分市场配置资源，但其整体的“非营利性”定位也是确定的，不允许进行以营利为目的的生产经营活动。

      公益一类和公益二类有何不同保障？

      公益一类享全额拨款

      意见规定，按照国家政策和以事定费的原则，结合不同事业单位的具体特点和财力，对不同类型事业单位实行不同的财政支持办法，合理制定标准，实行动态调整，健全监管制度，充分发挥财政资金的效用。对公益一类，根据正常业务需要，财政给予经费保障；对公益二类，根据财务收支状况，财政给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。

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      中央出台推进事业单位改革指导意见。对于转为行政机构或企业的单位，其在职职工的工资将有何变化，离退休人员待遇是否会因改革而带来不小的差距？昨日，记者就一系列热点问题采访了中国劳动学会薪酬专业委员会常务理事吕井海。他认为，职业年金将有助于抹平养老金双轨制带来的差距，而只要市场化运作较好，转企单位职工的工资也将会普涨。

      期限

      东部改革仅需两三年耗时5年为照顾西部

      对于事业单位改革耗时五年，吕井海表示，改革的一大难点是将部分从事生产经营活动的事业单位逐步转为企业。对于东部发达地区来说，其实要实施这一改革，只要两三年时间即可。国家这次之所以设置了5年这一较长时间的期限，主要是考虑到西部地区欠发达的实际情况，有些地区经济状况较差，企业盈利较难，短时间内将部分从事生产经营活动的事业单位转为企业，并推向市场自主经营，需要一段较长的过渡期。

      对象

      文化研究等单位或先行进行转企

      针对此次事业单位改革涉及的领域，吕井海认为，对于可能涉及需要转企的事业单位，包括文化类、出版类、规划类、勘探类可能都会涉及。同时，那些机关行政单位下属的非公益类研究机构、统计调查类机构、服务型机构，也都有很大的可能会转制为企业。

      流动

      垄断性质事业单位职工不愿当公务员

      在事业单位改革筹备期间，社会一些观点担心，让一些事业单位转为行政机构，会不会让公务员队伍更臃肿。

      对此，吕井海表示，理论上转为行政机构的事业单位应是这次改革中人数相对较少的一类。一方面，这是最容易突破的一环。由于目前事业单位编制职工收入和福利普遍比公务员略低一些，因此转为公务员编制，对很多事业单位编制职工还是颇具吸引力的。另一方面，有些承担行政职能的事业单位因为其相对垄断的行政权力，其收益本身就不低，再加之不用像行政机关那样严格杜绝经营行为，其或明或暗的灰色收入有时也不少，职工收入往往要高于公务员。因此这部分事业单位反而会希望转企，而非转为行政机构。对此，也需要有关部门在改革时合理划分其工作职能和改革方向。

      □新闻个案

      员工盼望改后能涨工资

      郑小姐在一个机关下属的服务中心工作，昨日在网上看到出台的推进事业单位改革的新方案后，她暗暗感到，自己所在的单位有可能会转为企业了。而她唯一的希望，就是自己的工资能和过去虚高的工资“台账”靠拢。

      据郑小姐介绍，自己目前的福利待遇并不太好，让她郁闷的是，单位受到上级单位的严格控制，虽然营业额不错，可领导并不敢给职工多发钱，怕被上级单位扣上“乱发钱”的帽子。单位唯一能做到的，就是给职工把工资台账做得高一些，这样在交公积金时能多给职工交一点。

      不过郑小姐觉得，如果自己所在单位能转制为企业，脱离原来上级机关的控制，按照企业自主经营、自收自支的原则，说不定自己的工资真能“涨”到接近原来每月工资台账的“高度”。真能这样，那除了公积金，工资也能水涨船高，增加不少“真金白银”啊。

      □核心政策

      转制前已离退休者待遇不变在5年过渡期内，对转制单位给予适当保留原有税收等优惠政策，原有正常事业费继续拨付。在离退休待遇方面，转制前已离退休人员，原国家规定的离退休费待遇标准不变，支付方式和待遇调整按国家有关规定执行；转制前参加工作、转制后退休的人员，基本养老金的计发和调整按照国家有关规定执行，保证离退休人员待遇水平平稳衔接。在医疗保障方面，离休人员继续执行现行办法，所需资金按原渠道解决；转制前已退休人员，转制后继续按规定享受职工基本医疗保险、补充医疗保障等待遇。有条件的转制单位，可按照有关规定为职工建立补充医疗保险和企业年金。要进一步做好离退休人员的服务管理工作。

      不同类型事业单位实行不同绩效工资以完善工资分配激励约束机制为核心，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度。结合规范事业单位津贴补贴实施绩效工资，进一步做好义务教育学校、公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资工作。各地区各部门要根据改革进程，探索对不同类型事业单位实行不同的绩效工资管理办法，分步实施到位。完善事业单位工资正常调整机制。

      建事业单位职业年金制事业单位工作人员基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合，养老保险费由单位和个人共同负担，个人缴费全部记入个人账户。养老保险基金单独建账，实行省级统筹，基本养老金实行社会化发放。实行“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”，对改革前参加工作、改革后退休的人员，妥善保证其养老待遇水平平稳过渡、合理衔接，保持国家规定的待遇水平不降低。建立事业单位工作人员职业年金制度。统筹考虑企业、事业单位、机关离退休人员养老待遇水平。

      □热点追问

      养老金低于退休金初期为给职工减负

      记者：这次的事业单位改革并未触及养老金双轨制等曾受到外界质疑的制度，这是出于什么考虑？

      吕井海：改革要平稳过渡，有些不合理的因素就可能还要暂时存在，例如养老金双轨制。毕竟制度的推进不能一蹴而就，需要循序渐进。像“养老金双轨制”这种顶层设计的制度，需要国家另行安排改革方案。

      记者：企业退休人员的养老金为什么要低于机关事业单位的退休金？

      吕井海：从制度设计来说，我国在养老金制度设计之初，企业退休人员养老金，大约是按其在职工资时的60%来规划设计的。而公务员的退休金，则大约是按其在职工资时的80%来规划设计的。

      制度这样设计，初期也有其合理的必然因素。由于企业退休人员养老金按多缴多得的原则，实行个人和企业联合缴费。由于早期国内企业和个人收入普遍都偏低，如果企业退休人员养老金标准设计过高，对于在职职工和企业来说，都是一项过大的负担。

      记者：假如我是事业单位的人员，如果我“下车”进入企业，我损失的养老金还有补救方案吗？

      吕井海：为了解决养老金双轨制的问题，后来我国也推出了积极的补充养老跟进措施，即企业年金制度。根据我国企业年金制度的设计，在中青年时期即加入企业年金计划者，其退休后的收入将可相应增值20%至30%。对于企业在职人员来说，企业退休人员养老金和企业年金相加，即和公务员退休金水平大致相当了。

      不过企业年金的问题在于，目前还只是企业自愿推行，只有少数经济效益较好的企业实行了这项制度。

      中央出台分类推进事业单位改革的方案，无疑使得这辆庞大的事业单位列车要剥离一部分人员。对于“下车”进入企业行列者，无疑在养老金方面将会损失两三成的收入。由于养老金双轨制的差距，使得部分将转为企业的事业单位，会成为这次改革的最大难点。我建议有条件的转制单位可以通过尽快为职工建立职业年金等制度，为职工“补差”，减少改革的阻力。

      记者：有网友问，我在一家自收自支的事业单位工作，工资远不如私企，也从来没有享受过事业单位的福利，改革对我们会有利吗？

      吕井海：在绩效工资方面，改革必须打破过去的大锅饭局面，必须实行企业化运作。对于转企的事业单位，如果市场化运作得好，工资肯定会比在事业编制内有所提高。我个人分析，预计初期改革后，转企的事业单位首先会提高职工的岗位工资，激发员工的工作积极性。

      不少转企的事业单位都占有某些特殊的领域或者资源，其实完全不必畏惧转企，在国家政策扶持下，只要内部理顺经营平台和绩效工资制度，贯彻多劳多得的经营方针，转企的事业单位及其职工的利益，都会得到较好的保障。