民营医疗机构监管背后的法律问题
2016-08-12 11:02:59学习时报安杨查看次数：499
政府应严格区分不同的经营性质，对营利性民营医院和非营利性民营医院采取不同的监管措施，而不能因噎废食搞一刀切。
随着新闻热点的不断交替，前段时间闹得沸沸扬扬的莆田系医院和百度推广事件已经悄然淡出了人们的视线。但是对于法律人来说，由这件事所引发的对民营医疗机构法律制度和监管体制的反思还未结束，其背后更深层次的理论和法律问题逐渐浮现。
民营医院的公益性与营利性之辩
由于长期以来对现行法律制度缺乏理解，又受到习惯性思维的影响，很多人认为即便不是国家举办的教科文卫体等公益性社会服务机构，也应当与事业单位一样，属于非营利性法人的范畴。这种将公益性与非营利性等同的认识是造成现实中一些民营社会服务机构屡受批判的根本原因。这就需要首先厘清公益性和营利性的关系，还公益性以本来面目。
从“公益”本身的内涵来看，所谓“公益”是指追求不特定多数人的利益，受益人不能是一个封闭的团体或人群，公益事业要求其受益人是不特定的人群。与这种受益人的普遍性和开放性相对的另一类社会团体则是非公益的，如：行业协会成立的目的是为了同业间的互助和自律；一些联谊会成立的目的是为了便于成员之间的交流，增进成员之间的友谊。国际上的公益事业一般包括慈善、宗教、教育、科研、文化等领域，但并不是说在上述领域内不能有营利性的机构存在。例如科研活动是公益性活动，但也存在着营利性的科研机构。这种机构与一般的公司企业在经济性质上并无不同，因此营利性的科研机构不能享受与非营利机构同样的税收优惠，即使它享受国家规定的一定的税收优惠，那也是属于国家为鼓励某种科研活动而实行的产业政策上的优惠。
随着社会事业体制改革的深度推进，教育、医疗、养老等公共物品都在一定的条件下经过转化进入了市场，这时候的社会事业尽管是以私人物品或者准私人物品的面貌出现的，但它在实现私益的同时也实现了社会的公益，因此是一种市场化的公益行为。可见，“非营利性”并不是公益性的内在规定性，而是不同历史时期的政策法律赋予它的一种外加的性质。今年3月修改的《教育法》和《高等教育法》都已经删除了“不得以营利为目的举办学校”的条款。
营利性医疗机构具备形式合法性
从相关政策立法来看，立法早已回应现实的需求让营利性医疗机构获得了合法性。1994年《医疗机构管理条例》首次用行政法规的方式提出“鼓励多种形式兴办医疗机构”，使社会力量举办医院有了法律依据，但是并未明确民营医疗机构的经营性质。到了2000年，为贯彻《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，实施医疗机构分类管理，促进医疗机构之间公平有序的竞争，卫生部等四部委颁发了《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》，规定营利性和非营利性医疗机构采取不同的财政、税收等政策和管理模式，允许营利性医疗机构“自主定价、自主经营、自负盈亏、照章纳税”。营利性医疗机构自此获得了国家层面的正式认可。但为稳妥起见，该《实施意见》分别限定了营利性和非营利医疗机构的范围，其中“城镇个体诊所、股份制、股份合作制和中外合资合作医疗机构一般定为营利性医疗机构”。
随着医疗卫生体制改革的不断深入，这一范围上的限定也逐步被打破，2010年《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》中规定：“国家既鼓励社会资本举办非营利性医疗机构，也支持举办营利性医疗机构。”“社会资本可按照经营目的，自主申办营利性或非营利性医疗机构，依法登记，分类管理。”这说明，投资者在决定举办医疗机构时，享有在不同的经营性质中进行自主选择的权利。
2014年发布的《关于加快发展社会办医的若干意见》，要求优先支持社会资本举办非营利性医疗机构，加快形成以非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充的社会办医体系。为充分激活社会资本办医的活力，进一步为社会办医松绑，国务院办公厅在2015年又发布了《关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》，规定各级相关行政部门要按照“非禁即入”原则，全面清理、取消不合理的前置审批事项，整合社会办医疗机构设置、执业许可等审批环节，进一步明确并缩短审批时限，不得新设前置审批事项或提高审批条件，不得限制社会办医疗机构的经营性质，鼓励有条件的地方为申办医疗机构相关手续提供一站式服务。
营利性和非营利性民营医院的监管重点
根据我们在各级工商及民政网站上查询的资料来看，民营医院多数是以有限公司的形态登记为营利性法人，少部分以民办非企业单位的形态登记为非营利性法人。
对于公司制的民营医院来说，它是通过市场化行为，在实现私益的同时来实现公益。因此对政府而言，关注点不应是这一类的民营医院是否盈利，而是如何通过对医疗卫生领域中的营利性行为进行有效的规范，从而使这种经营性活动不致损害医疗卫生事业的公益性质，甚至与其公益性相一致，这才是监管部门要做的事。因此，尽快修订已经实施了20多年的《医疗机构管理条例》，进一步明确监管部门的监管职责、监管内容、监管手段和法律责任就成为当前的首要任务。
而对于民办非企业单位性质的民营医院来说，非营利的组织形态要求其运营时不能分红，停办时也不能收回剩余资产，国家因此给予相应的税收优惠和财政补贴。但是由于1998年颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》相当简单，登记管理部门（民政部门）与业务主管部门（卫生部门）缺乏有效的监管手段，也未能形成完善的监督网络，结果导致不少的民营医院打着非营利组织的幌子，享受着非营利组织的优惠政策，却以经济利益为导向，成为实际的营利机构。
这一问题早已引起理论界和监管部门的注意，但是由于民办非企业单位问题不仅涉及多部法律法规的修改和协调，而且也牵涉到多方面的利益考虑和博弈，远非某一家政府部门所能主导和左右。因此自2008年被列入国务院立法计划至今，在《慈善法》已经出台，《民办教育促进法》二审稿公开征求意见之际，民政部终于在近期发布了修订草案，即《社会服务机构登记管理条例》的征求意见稿。《征求意见稿》就各界反响最强烈的一些问题作出了适时的修订，其中特别增加了活动准则和财产管理一章，对社会服务机构财产的管理和使用（第三十七条）、接受和使用捐赠（第三十九条）、会计和审计监督（第四十条）、注销和清算程序（第二十条至第二十五条）提出了明确的要求，以引导社会服务机构自我管理、依法自治，其主要目的就是为了加强对社会服务机构的非营利性监管。
在社会事业领域中，社会资本对传统公益事业的介入所带来的公益性和营利性的冲突与协调、非营利性的监督与管理问题是世界各国都面临的共同难题。从我国当前的现实来看，政府应严格区分不同的经营性质，对营利性民营医院和非营利性民营医院采取不同的监管措施，而不能因噎废食搞一刀切。
随着新闻热点的不断交替，前段时间闹得沸沸扬扬的莆田系医院和百度推广事件已经悄然淡出了人们的视线。但是对于法律人来说，由这件事所引发的对民营医疗机构法律制度和监管体制的反思还未结束，其背后更深层次的理论和法律问题逐渐浮现。
民营医院的公益性与营利性之辩
由于长期以来对现行法律制度缺乏理解，又受到习惯性思维的影响，很多人认为即便不是国家举办的教科文卫体等公益性社会服务机构，也应当与事业单位一样，属于非营利性法人的范畴。这种将公益性与非营利性等同的认识是造成现实中一些民营社会服务机构屡受批判的根本原因。这就需要首先厘清公益性和营利性的关系，还公益性以本来面目。
从“公益”本身的内涵来看，所谓“公益”是指追求不特定多数人的利益，受益人不能是一个封闭的团体或人群，公益事业要求其受益人是不特定的人群。与这种受益人的普遍性和开放性相对的另一类社会团体则是非公益的，如：行业协会成立的目的是为了同业间的互助和自律；一些联谊会成立的目的是为了便于成员之间的交流，增进成员之间的友谊。国际上的公益事业一般包括慈善、宗教、教育、科研、文化等领域，但并不是说在上述领域内不能有营利性的机构存在。例如科研活动是公益性活动，但也存在着营利性的科研机构。这种机构与一般的公司企业在经济性质上并无不同，因此营利性的科研机构不能享受与非营利机构同样的税收优惠，即使它享受国家规定的一定的税收优惠，那也是属于国家为鼓励某种科研活动而实行的产业政策上的优惠。
随着社会事业体制改革的深度推进，教育、医疗、养老等公共物品都在一定的条件下经过转化进入了市场，这时候的社会事业尽管是以私人物品或者准私人物品的面貌出现的，但它在实现私益的同时也实现了社会的公益，因此是一种市场化的公益行为。可见，“非营利性”并不是公益性的内在规定性，而是不同历史时期的政策法律赋予它的一种外加的性质。今年3月修改的《教育法》和《高等教育法》都已经删除了“不得以营利为目的举办学校”的条款。
营利性医疗机构具备形式合法性
从相关政策立法来看，立法早已回应现实的需求让营利性医疗机构获得了合法性。1994年《医疗机构管理条例》首次用行政法规的方式提出“鼓励多种形式兴办医疗机构”，使社会力量举办医院有了法律依据，但是并未明确民营医疗机构的经营性质。到了2000年，为贯彻《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，实施医疗机构分类管理，促进医疗机构之间公平有序的竞争，卫生部等四部委颁发了《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》，规定营利性和非营利性医疗机构采取不同的财政、税收等政策和管理模式，允许营利性医疗机构“自主定价、自主经营、自负盈亏、照章纳税”。营利性医疗机构自此获得了国家层面的正式认可。但为稳妥起见，该《实施意见》分别限定了营利性和非营利医疗机构的范围，其中“城镇个体诊所、股份制、股份合作制和中外合资合作医疗机构一般定为营利性医疗机构”。
随着医疗卫生体制改革的不断深入，这一范围上的限定也逐步被打破，2010年《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》中规定：“国家既鼓励社会资本举办非营利性医疗机构，也支持举办营利性医疗机构。”“社会资本可按照经营目的，自主申办营利性或非营利性医疗机构，依法登记，分类管理。”这说明，投资者在决定举办医疗机构时，享有在不同的经营性质中进行自主选择的权利。
2014年发布的《关于加快发展社会办医的若干意见》，要求优先支持社会资本举办非营利性医疗机构，加快形成以非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充的社会办医体系。为充分激活社会资本办医的活力，进一步为社会办医松绑，国务院办公厅在2015年又发布了《关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》，规定各级相关行政部门要按照“非禁即入”原则，全面清理、取消不合理的前置审批事项，整合社会办医疗机构设置、执业许可等审批环节，进一步明确并缩短审批时限，不得新设前置审批事项或提高审批条件，不得限制社会办医疗机构的经营性质，鼓励有条件的地方为申办医疗机构相关手续提供一站式服务。
营利性和非营利性民营医院的监管重点
根据我们在各级工商及民政网站上查询的资料来看，民营医院多数是以有限公司的形态登记为营利性法人，少部分以民办非企业单位的形态登记为非营利性法人。
对于公司制的民营医院来说，它是通过市场化行为，在实现私益的同时来实现公益。因此对政府而言，关注点不应是这一类的民营医院是否盈利，而是如何通过对医疗卫生领域中的营利性行为进行有效的规范，从而使这种经营性活动不致损害医疗卫生事业的公益性质，甚至与其公益性相一致，这才是监管部门要做的事。因此，尽快修订已经实施了20多年的《医疗机构管理条例》，进一步明确监管部门的监管职责、监管内容、监管手段和法律责任就成为当前的首要任务。
而对于民办非企业单位性质的民营医院来说，非营利的组织形态要求其运营时不能分红，停办时也不能收回剩余资产，国家因此给予相应的税收优惠和财政补贴。但是由于1998年颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》相当简单，登记管理部门（民政部门）与业务主管部门（卫生部门）缺乏有效的监管手段，也未能形成完善的监督网络，结果导致不少的民营医院打着非营利组织的幌子，享受着非营利组织的优惠政策，却以经济利益为导向，成为实际的营利机构。
这一问题早已引起理论界和监管部门的注意，但是由于民办非企业单位问题不仅涉及多部法律法规的修改和协调，而且也牵涉到多方面的利益考虑和博弈，远非某一家政府部门所能主导和左右。因此自2008年被列入国务院立法计划至今，在《慈善法》已经出台，《民办教育促进法》二审稿公开征求意见之际，民政部终于在近期发布了修订草案，即《社会服务机构登记管理条例》的征求意见稿。《征求意见稿》就各界反响最强烈的一些问题作出了适时的修订，其中特别增加了活动准则和财产管理一章，对社会服务机构财产的管理和使用（第三十七条）、接受和使用捐赠（第三十九条）、会计和审计监督（第四十条）、注销和清算程序（第二十条至第二十五条）提出了明确的要求，以引导社会服务机构自我管理、依法自治，其主要目的就是为了加强对社会服务机构的非营利性监管。
在社会事业领域中，社会资本对传统公益事业的介入所带来的公益性和营利性的冲突与协调、非营利性的监督与管理问题是世界各国都面临的共同难题。从我国当前的现实来看，政府应严格区分不同的经营性质，对营利性民营医院和非营利性民营医院采取不同的监管措施，而不能因噎废食搞一刀切。
